整理了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第四十一条的全文内容、主旨和释义，以加深对烟草专卖法实施条例第四十一条的理解。中华人民共和国烟草专卖法实施条例第四十一条内容如下：

设立外商投资的烟草专卖生产企业，应当报经国务院烟草专卖行政主管部门审查同意后，方可按照国家有关规定批准立项。

主旨

本条是关于设立外商投资的烟草专卖生产企业，实行立项前审查制度的规定。

释义和理解

外商投资的形式包括外商独资、中外合资经营、中外合作经营。外商投资烟草专卖生产企业就是指外商投资烟草专卖品生产企业，它包括以外商独资、中外合资、中外合作经营形式设立的卷烟或雪茄烟生产企业、烟丝生产企业、烟叶复烤厂、卷烟纸生产企业、滤嘴棒或烟用丝束生产加工企业、烟草专用机械生产企业。

烟草行业属于国家限制生产规模的产业。卷烟用途单一，少了不行，多了浪费。我国现有的卷烟生产规模已经远远超过市场需求。因此，国家严格限制烟草制品生产企业的设立。《烟草专卖法》第十二条明确规定，开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。这里的烟草制品生产企业，包括国内投资的，也包括外商投资的。开办烟草制品生产企业要由国务院烟草专卖行政主管部门审查生产条件、技术条件、质量保证体系和其他必备条件。烟叶复烤厂的开办应符合国家烟草专卖局制定的《烟叶复烤厂暂行管理办法》中规定的建厂条件：一是符合省级烟草专卖局的统一规划、合理布局，严禁在同一地区重复建厂；二是应建立在烟叶产量充足稳定、交通方便、符合商品流向的烟叶产区；三是达到一定的生产规模，即打叶复烤厂年产量要在15000吨以上。

由于卷烟是高税利产品，所以国家对外商投资卷烟生产企业要比开办其他生产企业审批更为严格。我国自改革开放以来，只建立了3家合资卷烟生产企业，即华美卷烟有限公司、上海高扬国际烟草有限公司和山东乐高门烟草有限公司。但为了学习国外先进的卷烟技术和管理经验，我国烟草行业以来牌加工和共同开发卷烟新产品的形式，进行了多项中外技术交流与合作。为更好地促进对外经济技术合作，保障外商在华投资利益，《实施条例》进一步作出规定，该类外商投资卷烟生产企业在有关部门批准合资前，必须先由国务院烟草专卖行政主管部门审查同意，这是一种立项的前置程序，国务院烟草专卖行政主管部门的审查并不能代替国家有关部门的立项审查，在国务院烟草专卖行政主管部门审查同意后，国家有关部门将依法开展诸如可行性报告论证、投资决策权限等立项审查工作。

我国烟草行业，如烟机生产、烟用丝束、高标盘纸、香精香料、包装印刷等配套材料的生产技术和水平都比较落后，有很多产品都要依赖进口。为提高国产化程度，近几年，在烟机生产方面，通过技贸结合，从国外引进了42项烟机制造技术，并在筹建合资生产企业，在烟用醋酸丝束、高标盘纸的生产上，开展了多种形式的中外技术合作，包括组建了四家烟用丝束合资生产企业。由于烟用丝束、卷烟纸、烟机是为卷烟生产服务的，所以这些企业的设立必须与卷烟工业企业成龙配套。 其审批立项的程序应当更为严格。因此，《实施条例》规定设立外商投资的上述企业，也必须在立项前，由国务院烟草专卖行政主管部门审查同意。《实施条例》之所以规定由国务院烟草专卖行政主管部门审查同意，主要依据是《烟草专卖法》第二十八条规定，国务院烟草专卖行政主管部门根据国务院规定，管理烟草行业的进出口贸易和对外经济技术合作，烟草行业的对外经济技术合作就包括了设立中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资 企业等。根据国务院批准的国家烟草专卖局“三定”方案，国家烟草专卖局对烟草行业的对外经济技术合作的管理主要侧重于制定政策及发挥审查监督职能，对外商投资设立烟草专卖生产企业的立项前审查，就是审查监督职能的体现。