整理了《中华人民共和国行政强制法》第十条的全文内容、主旨和释义，以加深对行政强制法第十条的理解。中华人民共和国行政强制法第十条内容如下：
行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
主旨
本条是关于行政强制措施设定权的规定。
释义和理解
1、关于法律的设定权。行政强制措施涉及对公民的人身权和财产权的限制，公民的人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自由作必要的限制符合法治原则。根据本条的规定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行政强制措施，要受两种制约：（1）根据本法第3条的规定，设定行政强制应当适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。这种合理性的判断属于立法机关的裁定权。（2）程序限制，就是起草时应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施在合理的限度内。
2、关于行政法规的设定权。行政法规是国务院制定的规范性文件，其效力仅次于宪法和法律。所以本法也授权行政法规部分行政强制措施设定权。但同时也作了两点限制：（1）尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权范围的事项的。宪法第89条规定了国务院的职权，在宪法规定内的事项，国务院可以制定行政法规，设定行政强制措施，但要遵循行政法的一个重要原则——法律优先的原则，就是尚未制定法律，行政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要与法律的规定一致，不能超出法律的规定。（2）不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施。按照行政法的另一个重要原则——法律保留原则，有些事项只能由法律规定，其他规范性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事项。关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪些，本条没有明确列举，根据宪法的规定，强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由法律规定，至于还有哪些强制措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单行法律再行厘清。
3、关于地方性法规的设定权。根据本条的规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。此外，还有两个限制：（1）尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性法规不能设定行政强制措施。对于什么是地方性事务有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要中央立法，比如城市养犬问题、燃放烟花爆竹问题等；比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法规明确规定属于中央事权外的其他事务。（2）地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，不得设定其他行政强制措施。
4、法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施。由于以前法律没有对行政强制措施的设定权进行统一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、法规设定了行政强制措施外，规章甚至规章以下其他规范性文件也设定行政强制措施。本法从保护公民、法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。
【引导案例1】为重大活动、重要事件封锁现场行政强制措施滥设滥用
2010年3月17日上午，河北省高院借址廊坊经济开发区法院审判大厅，终审宣判黄松有贪污、受贿案。庭审时间较短，8时30分开庭，不到9时宣判结束后车队即离开。采访本案的某记者8时20分进入廊坊经济开发区，准备到廊坊经济开发区法院。由于开发区内没有道路标示，记者下了高速路，在附近向一名交警打听法院怎么走。对方说：“别去了，封路了。”在法院所在道路的路口，记者发现几名交警站在那里，挥着手要求试图进入的汽车改道。在法院门前，聚集着交警、公安民警和法警，停着多辆警车。记者刚要进入法院大楼，一名法警就上前阻拦，随后将记者带离。
【分析】案例中的一幕，国人比较熟悉，广义上属于《行政强制法》规定的“其他行政强制措施”。这里要讨论的是，诸如此案的行政强制措施，是否合法?
《行政强制法》第9条明确规定了行政强制措施的种类：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；
（5）其他行政强制措施。在这些行政强制措施中，限制公民人身自由是对公民人身自由进行暂时性限制；查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，都是对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制；最后的概括条款，只能被限定于对公民人身自由的暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，这个“其他”没有确定，但是这个“其他”
必须符合行政强制措施的基本内涵和性质，并且根据《行政强制法》第10条的规定，必须由法律设定、赋权。
具体到本案中，为重大活动封锁现场，是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，对公民人身自由实施暂时性限制，理论上属于行政强制措施。但是根据《行政强制法》第9、10条，为重大活动封锁现场，属于“其他行政强制措施”，应有法律、法规的依据。当然，实践中，各有名目、种类繁多的所谓“行政强制措施”，要找出法律、法规的依据，大多是非常困难的。
【引导案例2】执法城管“请”违规小伙执勤三小时违法又违规
2009年9月14日的《生活新报》在《昆滇新闻》栏目报道，“骑车进南屏街被限制“人身自由?”。13日9时50分左右，在南屏街上，因为违反规定带单车进入，大学生小李被请去执勤。14时左右，小李和同学写完保证书后，两人连同单车才被“解放”。城管再三强调：“这是请违规的市民参与我们的执勤活动。”小李却称：“强迫我们执勤，就是限制我们的人身自由"，“城管有限制我们人身自由的权力吗?”
云南的范培红律师认为，首先这两名学生违反了规定，但城管以“还车"为条件，让学生去执勤，是一定条件下无形地限制人身自由，该行为没有法律依据。如果请市民参与执勤，前提应该是在市民自愿的情况下进行。
在国际社会通行的志愿者制度引入我国之前，马路上类似上述两名学生遭遇者，不在少数。之所以出现这种现象，与地方的各种“土政策”有很大关系：这是某些地方继“乱收费”、“乱罚款"等之后的又一“乱”。为了从法律上杜绝这种乱象，《行政强制法》通过限定行政强制措施的设定，对此作了严格的限制。
【分析】本案同样关注行政强制措施的设定权问题。城管以“还车"为条件，让违反规定带单车进入南屏街的两名学生执勤3小时，城管这一限制公民人身自由的行为是否有法律上的依据?从目前的法律规定看，城管执法人员的行为违法。
涉及公民人身权利、财产权利的行政强制措施，应当由国家立法作出规定，法规、规章以及规章以下的规范性文件不应当设定行政强制措施。但是目前我国法律体系不完备，不能满足实际工作中的行政需要，随着城市发展日新月异，城市行政管理趋向多样化，如果一切都要由法律规定，会给行政机关执法带来困难。因此，《行政强制法》的立法思想有所妥协，第10条中对行政强制措施的设定权规定为：行政强制措施由法律设定，行政法规、地方性法规可以依法设定部分行政强制措施。
据此，行政强制措施原则上由法律设定。行政法规和地方性法规在特定情形、满足严格的限制条件时，才能有限地设定某些行政强制措施。具体为，行政法规可创设的行政强制措施必须是尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项，内容为除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；地方性法规可创设的行政强制措施必须是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务，内容为查封、扣押的行政强制措施。
根据《行政强制法》第10条规定，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律设定，这在第20条中也有明确体现；行政法规、地方性法规无权设定，规章及其以下的规范性文件都不得设定。本案中的城管执法人员让违规的当事人去执勤，限制其人身自由，这一行为没有法律依据，违反了行政强制措施的设定权的依据。
在现实生活中，各地方政府和政府部门总是试图寻找法律的空缺以期能取得行政强制措施的设定权，并且在其日常生活中创设并实施了各种形式的合法或非法的行政强制措施，有些甚至严重侵害了行政相对人的人身安全和财产安全。此次《行政强制法》立法，明确规定了行政强制措施只能由法律设定的原则性规定，遏制了地方政府和政府部门上述所列的种种不法意图，是在行政领域坚持法治原则依法行政的具体体现，也是法治的一大进步。
【解释】明确了法律、行政法规和地方性法规分别可以设定的行政强制措施种类，同时杜绝个别部门、党委、政府以规范性文件的形式擅自设定行政强制措施的情况。只有明确了行政强制的设定权，才能从源头上解决行政强制“乱”的问题。过去，由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制设定权不明确，不仅法律、法规、规章在设定行政强制，甚至个别规范性文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。
2011年9月14日国土资源网邀请国土资源业内专家专门讨论国土资源管理部门贯彻实施《行政强制法》的问题，国土资源部执法监察局查处二处副处长潘辉有一段精彩的论述，这里和大家分享。
话题：强制执行权，一直以来是国土资源执法的关注点，也是强力争取的权力。《行政强制法》最终明确了行政强制措施、行政强制执行等行政强制行为的实施主体。怎样理解国土资源部门在行政强制行为中的权力，规范自身行为?
潘辉：“徒法不足以自行”，在当事人拒不履行行政决定时，希望拥有强制执行权，能够直接而不是通过申请法院，强制违法行为人履行行政决定，这是国土资源主管部门长期面对“制止难、查处难”时无奈的心声。国土资源执法实践中，对于违法行为，执法人员只能苦口婆心反复劝阻、不断下达责令停工通知书，千辛万苦调查取证作出的行政处罚决定，还得申请法院强制执行，法院同样面临执行难的问题。在这种情况下，出现“求人不如求自己”的想法也是可以理解的。国土资源主管部门希望的强制权包括两个方面，一是制止违法行为的强制措施权。在当事人拒不停止国土资源违法行为，国土资源主管部门可以采取查封、扣押等强制措施。二是履行行政处罚决定的强制执行权。在当事人拒不履行行政处罚决定时，国土资源主管部门可以强制执行。《行政强制法》的颁布实施，能否给我们提供一个新的契机，满足我们的希望呢?客观讲，查封、扣押等行政强制措施对于制止国土资源违法行为的作用是显而易见的。但是，《行政强制法》明确规定，行政强制措施只能由法律设定。现行的《土地管理法》、《矿产资源法》并没有设定查封、扣押等任何行政强制措施。因此，按照《行政强制法》的规定，各级国土资源主管部门及执法人员在制止、查处土地、矿产违法行为时，不能采取查封、扣押等措施。
虽然不能实施查封、扣押这种行政强制措施，但是我们可以充分利用《行政强制法》、《行政处罚法》关于证据的相关规定，通过“证据先行登记保存”的措施来达到制止、查处违法行为的目的。根据《行政强制法》规定，为防止证据毁损，对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制是一种行政强制措施。《行政处罚法》第三十七条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《行政处罚法》是法律，证据先行登记保存可以视为《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。
除此之外，我们还可以利用《行政强制法》关于行政强制执行的相关规定来达到制止违法行为的目的。依据《行政强制法》，对于不履行“行政决定”的，可以依法强制其履行义务，这里的“行政决定”并不仅限于行政处罚决定，当然包括责令停止违法行为、责令履行法定义务、责令改正违法行为等。因此，对于国土资源主管部门的责令行为，如果当事人拒不履行，可以申请法院强制执行。
查封、扣押行不通，强制执行这条路能否走通呢?《行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定。而《土地管理法》、《矿产资源法》仍然没有设定国土资源主管部门有强制执行权，我们只能申请人民法院强制执行。但是，为了保障行政机关依法履行职责，《行政强制法》第五章详细规定了申请人民法院强制执行的范围、条件、程序。其中，相对于以前的关于强制执行申请的有关规定，《行政强制法》中的有关规定对我们还是非常有利的，需要我们认真研究和充分适用。如第五十六条、第六十条等规定。
话题：一些地方立法中，对国土资源部门赋予了强制执行权，《行政强制法》实施后，是否还能适用?目前，基层执法工作中还存在一些不规范甚至是违法的行为，贯彻实施《行政强制法》，必须对哪些问题引起重视并纠正?
潘辉：《行政强制法》第十条规定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封、扣押等行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押行政强制措施。但是，由于已经制定了《土地管理法》、《矿产资源法》，并不属于“尚未制定法律”的情形，因此，地方性法规设定的查封、扣押与《行政强制法》冲突的只能停止执行。
为了更好地制止违法行为，有的地方在执法过程中，对违法行为实施行政强制，主要是查封和扣押设备、建筑材料、工具等。原国家土地管理局也在1996年3月1日起实施的《土地违法案件查处办法》第六章专门对“查封”作了规定。随着《行政强制法》的出台，这些做法和规定将被停止执行。
随着2008年6月1日《违反土地管理规定行为处分办法》的实施，以及2009年度“土地卫片执法”问责制的落地，地方政府加大了对违法违规用地的整改查处力度，拆除违法建筑物的力度很大。其中，有些做法应引起注意。按照《城乡规划法》规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，乡、镇人民政府对于违法建设有强制拆除权，但是不能以“土地卫片执法”的名义实施强制措施或拆除，也不能以国土资源主管部门作为实施主体。另外，基层执法中，经常采取“联合执法”的形式，即国土资源、公安联合执法，打击违法用地、违法采矿等行为，效果明显。但是也要注意，采取限制人身自由等行政强制措施时，适用的法律、法规也要正确，不能依据《土地管理法》、《矿产资源法》的规定，同样不能以国土资源主管部门为实施主体。
