整理了《中华人民共和国行政强制法》第二条的全文内容、主旨和释义，以加深对行政强制法第二条的理解。中华人民共和国行政强制法第二条内容如下：

本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

主旨

本条是关于行政强制的规定。

释义和理解

一、关于行政强制

1989年我国《行政诉讼法》的出台，规定了行政强制措施和行政强制执行两个概念，这样行政强制包括行政强制措施和行政强制执行的观点逐步占了主流。本法将行政强制定位于行政强制措施和行政强制执行的上位概念，主要考虑到在我国行政强制措施和行政强制执行已经是法律概念，《行政诉讼法》第11条第2项规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施，第66条规定了行政强制执行。在本法制定之前，由于缺乏行政强制的统一法律规定，加上行政执法中为了规避行政处罚法对行政处罚的规范，将一些负担性行政行为解释为行政强制，使得社会对行政强制的认识并不一致。

本条将行政强制确定为一个法律概念，明确了行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制的以下特点有利于将行政强制与其他具体行政行为相区分。行政强制具有以下四个特点：（1）行政性，行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。（2）服从性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政指导、行政许可、行政给付等非强制性具体行政行为区分开。（3）物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令区分开。（4）依附性，即行政强制尽管作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。

行政强制措施与行政强制执行的不同在于：（1）行政强制措施是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段。如行政执法人员在执法过程中发现违法行为，可以将违法行为涉及的财物进行查封、扣押，行政机关实施查封、扣押要交付查封、扣押决定书。这时向当事人交付查封、扣押决定书主要是为了证明查封、扣押的事实存在，行政机关还需要根据情况作出处罚决定或者处理决定。一般情况下，查封、扣押发生在行政机关作出处罚决定或者处理决定之前。而行政强制执行是在行政决定作出后，为了执行该行政决定所采取的强制手段，如对违法行为人处以罚款，当事人逾期拒不缴纳罚款，行政机关或者人民法院就可以依法从该违法行为人的银行账户上划拨相应的款项。（2）行政强制措施都是暂时性的，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。而行政强制执行是终局性的，如执行罚款，将从当事人那里执行的罚款上缴国库，即执行终结，除非行政决定被撤销或者执行错误，该罚款不会回转。

二、关于行政强制措施

可以从以下几个方面理解行政强制措施：（1）行政强制措施是一类具体行政行为，不能理解为物理意义上的手段和方法。（2）行政强制措施是一类暂时性控制措施，不是对当事人人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现，行政强制措施并不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺，但查封、扣押并不改变财产的所有权。剥夺和限制有时难以区分，如限制人身自由，剥夺也是限制，限制也是剥夺，这时要划清行政强制措施的概念，应当从时间入手，行政强制措施限制人身、财产权利的时间相对要短得多，这也体现了暂时性的特点。这个特点在立法时也得到了遵循，规定行政强制措施的期限不能太长。（3）行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提，由此可以看出，行政强制措施要么是为维护行政秩序，将“场面控制住”，对违法行为予以当场制止，避免危害发生和控制危险扩大，此时行政强制措施作为物理性措施并没有制裁性；要么是为了防止证据毁损，对证据采取保全措施，以便之后作出行政决定。在实践中，要防止两种倾向：一种是将行政强制措施作为逼迫当事人履行罚款等行政决定的手段，这与行政强制措施的特点不符。根据法律规定，行政机关有行政强制执行权的，可以依法采取强制执行手段，包括迫使当事人履行义务的一些行政强制措施。一种是行政强制措施没有制裁性，体现为期限较短。行政机关不能久扣、久封不决，将行政强制措施当成了行政处罚。

另外，需要指出的是，制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四类情形主要是为揭示行政强制措施的特点，也为设定行政强制措施提供的指引，而不是普遍授权，不能作为实施的直接依据，并不能直接依据本条规定而实施行政强制措施。行政机关实施行政强制措施，必须依据本法有关设定权的规定有单行法依据。

三、关于行政强制执行

关于行政强制执行的认识较为一致，理解行政强制执行可以有以下几点：（1）行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定内容得到实现。（2）行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行。（3）我国行政强制执行包括两种形式：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。其中申请人民法院强制执行主要由法院进行，但并不妨碍在行政强制法中将其归入广义的行政强制执行概念中，适用行政强制执行的基本原则，以及规定具体申请和受理程序，至于如何执行则适用行政诉讼法、民事诉讼法中有关强制执行的规定。（4）行政强制执行的具体方式包括三类：执行罚、代履行和直接强制执行。

【引导案例l】业主堵路“维权"警方强制驱散

《华商报》报道，20lO年4月9日上午8时许，陕西省西安市长乐路东西方向道路堵塞严重。“水岸清城"部分住户以“开发商所售房屋设施不全”为名，堵塞该路段。一名自称是“水岸清城临时业主委员会”主席的男子说，他们堵路的目的是为解决与“水岸清城"开发商的矛盾问题。公安灞桥分局交巡警大队、治安大队及十里铺派出所共约40名警察很快赶到，维持现场秩序。在劝离未果的情况下，采取强制措施将其驱散，上午11时许，长乐路恢复正常通行，有5名参与者以“涉嫌扰乱公共秩序"被十里铺派出所带走接受调查。3小时后，5名被调查者接受了依照《治安管理处罚法》的训诫后，返回小区。

【分析】上述警察的处理过程，涉及《行政强制法》的核心内容，即行政强制法的立法目的和行政强制的概念与内容。

上述案例中的处理，在法律上称为行政强制措施，是行政强制的一种。根据《行政强制法》第2条，所谓“行政强制”，立法并未给予界定，法律有意回避作出定义，而是用行政强制措施和行政强制执行这两个类型（或内容）指代。其中，“行政强制措施"是行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，使其保持一定状态，以实现行政目的。

在本案中，警方认为，一种正常的“秩序"因业主维权堵路而受到破坏，警方于是采取临时的强制措施，对维权业主予以驱散，限制其聚集，直至恢复“秩序”。此后还对部分参与者进行调查后实施了治安管理处罚措施。由此可见，在法律的视角下，警方这一行为应是受法律规范的对象，不仅要符合法律，而且如果违法运用还要承担法律责任。

行政强制涉及公民权，《行政强制法》的重要目的之一是保护公民权利，监督行政机关依法履行职责、防止行政权力滥用。长期以来，包括强行驱散等行政强制措施权、强制拆迁等行政强制执行权，由于没有统一的法律规范，多有未经法律授权或在强制过程中违法强制，其越权行政带来的问题成为近年来群众上访的焦点和官民关系紧张的原因之一。为治理实践中滥用行政强制权，行政强制法从设定和实施程序上规范行政强制权，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。

行政强制是一种较为激烈的执法方式，应依法而为。《行政诉讼法》和《行政复议法》规定了对行政强制的法律救济，但这还不够；在实体与程序方面，行政强制的法律规范与实践都很混乱，因此，《行政强制法》就要对行政强制的依据、形式、主体、权限、程序、责任等进行全面规范。在上面的案例中，警方的强制措施不仅要有法定依据、符合法定形式，而且其实施过程要合法，违法实施要承担法定责任。以保护公民权为核心宗旨的行政强制法，是不会允许警方动辄行使强制权来维护社会秩序的，即使不是使行政权力低于公民合法权益，两者也应该处于有效的、充分的博弈中，实现一种动态的平衡，从而使社会秩序建立在具有合理性内涵的权力一权利关系之上，体现法律的公平正义。

【引导案例2】高尔夫球场违建河北鹿泉国土局5次发文叫停

2004年以来，国家多部门多次发文，禁建高尔夫球场。然而，河北省石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司在鹿泉市白鹿泉乡违法占地上千亩建高尔夫球场一事日前被曝光。该公司租用白鹿泉乡东土门村、西土门村的土地1000多亩，租期50年，租金每年按照亩产粮食的价值补偿，从去年初开始修建所谓“高尔夫球场项目”。

2010年3月份，石家庄市国土资源局鹿泉分局执法人员巡查时，发现了石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司在这里动工的现象，后经查询得知，2009年，该公司曾经获批两块城镇住宅用地，面积为80.79亩，但是从其动工范围看，占用面积远远超过了批复面积，项目单位占地总面积为1156亩。

鹿泉市国土部门一直怀疑开发商在建设高尔夫球场，但由于起初球场还没建成，看不出来，开发商也一直称这是一个“生态观光项目”。但到了2010年3月份，已经查明这是一个违规项目后，国土部门随即下发了《责令停止违法行为通知书》，理由是：项目单位未经县级以上人民政府批准，于2010年3月中旬私自占用白鹿泉乡东土门村集体土地建众诚白鹿泉体育休闲俱乐部。

从2010年3月以来，鹿泉市国土局先后下发了5份《责令停止违法行为通知书》。2011年5月，鹿泉市国土执法人员在现场发现，这个所谓的“生态观光项目”开始有了高尔夫球场的模样，高尔夫球场特有的“果岭"已经建成，但执法人员调查时，开发商仍否认是在建设“高尔夫球场"，而是在建所谓的“生态观光园”。

石家庄市国土资源局鹿泉分局和鹿泉市发展改革局均证实，这个“高尔夫球场"既无项目立项，也无土地使用手续。

2011年6月13日、6月20日，鹿泉市国土局又两次向石家庄众诚白鹿泉休闲度假村有限公司下发了《行政处罚决定书》，责令项目单位退还非法占用的土地，自接到决定书之日起15日内拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

但截至记者发稿日（2011年6月26日），众诚公司没有给予任何答复。

【分析】鹿泉市国土局的处理过程，与实施行政强制权的软弱有关。《行政强制法》不仅要监督行政机关、保护公民权，也要对行政权力给予有效保障；不仅要规范行政强制，也要维护公共利益和社会秩序。当然，两者之间的力度如何把握，在理论上是可以设计成平衡、兼顾的模式，但在实践中，考虑到历史与现实因素，对行政强制权予以更强有力的监督、更偏向于保护公民权利，意义更重要。然而，最终出台的《行政强制法》中“保障和监督行政机关”位于“保护公民、法人”之前，含义不言自明。

鹿泉市国土局5次作出责令停工的决定，但土地违法行为仍持续进行，导致严重浪费行政成本，助长行政违法，损害了行政公信力，是另一种意义的行政违法（即行政不作为）。

根据《行政强制法》第2条的规定，对于行政决定规定的义务，当事人逾期不履行，应适用行政强制执行。“行政强制执行”也属于行政强制，是行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。行政强制执行以行政决定的义务（包括作为、不作为义务）为前提，通过行政强制执行以实现行政决定。

本案中，因企业违法私自占用集体土地兴建商业设施，国土部门作出责令停止的决定。行政执法机关通过调查、决定来执行法律，但当决定不被当事人履行，行政机关应诉诸强制权力来执行。而根据土地管理法律，应由土地管理部门向人民法院申请强制执行土地行政处罚决定。因此，本案中尽管国土部门多次发出停止违建的行政决定，但在最重要的强制实施法律方面，行政机关过于疲软，没有作为，使法律在进入强制实施环节后成为一纸空文。

实践中，行政机关强制手段不足，执法力弱，不能有效制止某些违法行为等问题较为普遍地存在，几乎与行政强制权的滥用具有同样的现实性和危害性。因此，制定行政强制法，还要规范、保障政府有效管理，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序。

行政强制虽然是激烈的执法方式，但有其必要性，法律要得到实施，必须有强制权作保证。本案提供了一个有说服力的良好范本。

【解释】据统计，截止2004年底，我国现行法律中有62部对行政强制作出了规定，其中51部法律规定了行政强制措施，24部法律规定了行政机关的强制执行。现行行政法规中有72部对行政强制作出了规定，其中规定行政强制措施的有61部，规定行政机关有强制执行权的有22部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权的有11部。在72部规定了行政强制的行政法规中，30部行政法规有上位法依有据；在没有上位法依据的其他42部行政法规中，27部规定了查封、扣押。从制定的时间看，对行政强制作出规定的72部行政法规中，有45部是在2000年之前制定的，其余是2000年以后制定的。法律规定的行政强制包括七大类：一是对人身自由的限制,有9部法律，包括由戒严法、人民警察法、集会游行示威法等，有5部行政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条例等，限制人身自由的方式有盘问、留置、约束、强制带离现场等。二是对场所、设施或者财物查封，有13部法律，包括税收征管法、道路交通安全法、食品卫生法等，有31部行政法规，包括海关稽查条例、税收征收管理法实施细则等。三是对财务的扣押，有12部法律，包括枪支管理法、海关法、产品质量法等，有35部行政法规，包括公安机关督察条例、道路交通安全法实施条例等。四是对存款的冻结，有2部法律即海关法和税收征管法，有5部行政法规，包括国家安全法实施细则、进出口关税条例等。五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经营场所，有39部法律，包括国家安全法、消防法、食品卫生法等，有32部行政法规，包括海关行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。六是遇有自然灾害、传染病爆发等严重危害公共安全的紧急情况下采取紧急措施，有12部法律和12部行政法规。七是金融监管和技术性监控措施，有7部法律包括证券法、银行业监督管理法、进出口商品检验法等，有5部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有20部法律，包括集会游行示威法、海关法等，有23部行政法规，包括防汛条例、企业法人登记管理条例等。依照法律、行政法规的规定，被授权的行政机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉讼法的规定采取相应的强制措施；金融监督和监察机关对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以申请司法机关予以冻结。除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。