北洋政府-科普123

北洋政府

历史地理2023-02-03 19:06:57百科

北洋政府

[拼音]：Beiyang Zhengfu

[外文]：Northern Warlords Government of China

1912年4月～1928年6月的中华民国中央政府。1912年4月，中华民国临时政府从南京迁至北京。临时参议院于4月29日迁至北京开院。从此时开始，直至1928年6 月张作霖退回关外，北京军政府垮台，中华民国的中央政权一直掌握在清末形成的北洋军阀集团不同派系的手中，史称这个时期为北洋军阀统治时期，其中央政权通称为北洋政府。

概况

北洋政府在17年间经历了《临时约法》时期、《新约法》时期、南北政府时期、临时执政时期和军政府时期几个阶段。其间曾出现过1916年的“洪宪帝制”和1917年的“张勋复辟”两次短暂的君主制。

1912年4月，中华民国临时政府从南京迁到北京。根据《中华民国临时约法》的规定，政府体制由南京政府的总统制改为责任内阁制。袁世凯任临时大总统，黎元洪任副总统，唐绍仪任国务总理。国务院下辖10个行政部，统管全国事务。1914年5月1日，袁世凯颁布《中华民国约法》（史称“新约法”），规定实行总统制，取消国务院，行政各部由大总统直辖。1915年12月，袁世凯自任洪宪皇帝，全面复辟封建君主制政体。袁世凯复辟遭到全国反对，各省相继独立并兴兵讨袁。1916年3月22日，袁世凯被迫宣布取消帝制，恢复共和，4月4日又恢复国务院。6月6日，袁世凯病亡。袁死后，《临时约法》的合法地位得到恢复，黎元洪继任总统，并以冯国璋为副总统、段祺瑞为国务总理，继续实行责任内阁制。不久，黎段之间爆发“府院之争”。1917年7月张勋以调停为名，拥兵入京，逼黎元洪下野，并制造了12天的清帝复位。张勋复辟失败后，冯国璋继任总统，段祺瑞复国务总理职。段祺瑞复出后，以“再造共和”自居，无意恢复国会与《临时约法》。孙中山愤而带领一部分议员南下广州，另组政府，形成南北政府对立的局面。袁世凯死后，北洋军阀集团内部分裂为直、皖、奉三大派别。1920年7月，以段祺瑞为首的皖系在直皖战争中失败。以曹锟、吴佩孚为首的直系军阀控制了北京政府。1923年10月10日，曹锟以巨金贿赂国会议员，当选为总统。1924年10月，在第二次直奉战争中，冯玉祥发动“北京政变”，贿选政府被推翻。在此期间，孙中山在广州先后组织了军政府、中华民国政府、大元帅府，先后实行元首独裁制、总裁合议制、总统制等政权组织形式，直至1925年7月1日。

1924年10月，冯玉祥和张作霖联合推翻了曹锟政府，并于同年11月24日推出段祺瑞组织中华民国临时执政府。1926年4月9日，冯玉祥部将鹿钟麟发动兵变，4月20日段祺瑞通电下野。临时执政府垮台后，张作霖于1927年6 月18日在北京组织军政府，自立为大元帅，以抵御国民革命军的北伐。1928年6月张作霖兵败退回关外，北京政府被蒋介石政权接收，北洋军阀统治时期结束。

北洋政府统治期间，除两次短暂的帝制复辟外，表面上一直维持着三权分立的民主共和形式。大部分时间（除1914年5月～1916年4月的总统制、洪宪帝制时期和1924年11月～1928年6月的临时执政、军政府时期外）实行形式上的责任内阁制，但实际上国家的军政大权完全掌握在北洋军阀手中，实行军阀独裁统治。

行政系统

北洋政府期间，政体多次变化，政府更迭频繁，先后产生过7任总统，1任临时执政，1任军政府大元帅；44届内阁，29位国务总理。

大总统

北洋政府以大总统为国家元首。在责任内阁制下，根据《中华民国临时约法》，总统为虚位国家元首，不负实际的政治责任。其职权包括：

（1）法律、法令的公布权；

（2）对参议院议决案的复议权；

（3）在参议院或国会的提案权；

（4）文武官员的任免权；

（5）统军权；

（6）外交权；

（7）大赦、特赦、减刑、复权的公布权。其中，第①项职权的行使要受到国务员副署权的限制，第④、⑤、⑥、⑦各项职权的行使，要受到国会同意的限制。按照规定，大总统由国会选举产生，任期5年，可连选连任一次。北洋政府的大总统中，仅袁世凯、徐世昌、曹锟3人名义上是选举产生。而袁世凯的当选，是以武力胁迫议员强行通过的;徐世昌的当选是安福系操纵的结果;曹锟则是有名的“贿选”总统。北洋政府的副总统为备位职务，并无明确职权。其与大总统同时经国会选举产生，在大总统因故去职或不能视事时，代行大总统职权。1917年8月以后，不再设副总统职位。大总统的办事机构为总统府，总统府内设置秘书厅等有关职能部门。

在1914年5月～1915年12月的总统制下，根据袁世凯公布的《中华民国约法》，大总统为国家元首并总揽统治权。大总统的权力不仅不受《临时约法》规定的一切有关限制，还增加了对立法院的召集、解散权，预算的控制权，宪法的提案权、公布权以及召集、解散议决宪法的国民会议的权力等；大总统为行政首长，取消国务院和国务总理，改设总统府政事堂，由国务卿领导左、右丞各1人和参议8人赞襄大总统处理日常政务，行政各部及原国务院直属机关则成为大总统直辖机构。不久，在《大总统选举法》中又规定，大总统任斯10年，并可连选连任终身；换届总统的候选人由现任总统推荐。

国务院

在责任内阁制下，国务院为国家最高行政机关。国务院由国务总理和各部总长组成。国务总理由大总统提名，经国会批准后任命；各部总长由国务总理提名，经国会批准后，以大总统名义任命。国务院下设行政各部9～11个。各部设总长、次长各1人总领部务。此外，尚设置若干国务院直辖机构。

临时执政府

1924年10月，贿选总统曹锟被推翻后，段祺瑞于11月24日组织临时执政府并就任临时执政。临时执政是集总统、总理二者大权于一身，并不设国会监督的一种独裁制度。临时执政下设国务员，承执政之命掌理行政各部。在社会舆论的压力下，段祺瑞于1925年12月不得不增设国务院，任命国务总理，宣布恢复责任内阁制。实际上仍由临时执政把持一切。临时执政府时期，北京政府实际上由奉系军阀张作霖和国民军将领冯玉祥控制。1926年4月20日，段祺瑞通电下野，临时执政府垮台。

军政府

1927年6月18日，张作霖在北京组成军政府，就任陆海军大元帅。军政府大元帅总揽陆海军全权，并代表中华民国行使统治权。军政府之外没有任何代议或民意机构，大元帅不对任何机关负责。大元帅下设国务院，由国务员组成。国务员包括国务总理和各部总长，由大元帅任免。实际上，国务员成了大元帅的属吏，军政府实行的是纯粹的军事独裁制度。

立法系统

北洋政府的立法系统的建立、发展曲折而复杂。在17年中，出现过10多个代议、立法和拥有立法权的行政咨询机构。而被认为具有正统地位的，仅为1912年4月迁至北京的临时参议院和1913年4月8日经选举产生的第一届国会。

临时参议院

1912年4月南京临时参议院北迁后，进行了改组。由各省议会推举的 126名参议员组成，行使中华民国立法权。同时享有对行政、外交重要决策的同意权；国家财政的议决权；对临时大总统和国务员的弹劾权；对人民请愿的受理权；以及对政府的质问权和建议权。临时参议院设全院委员会和各常设委员会，分别审议各种议案。遇特别案件可设立特别委员会审议。议长、副议长则由参议员互选各1人担任。

第一届国会

1913年4月8日，第一届国会经选举正式成立。国会实行两院制。参议员为地区性代表，按各行省、地区分配名额，共计 247名，组成参议院；众议员按人口比例产生，规定每80万人口产生1名众议员，共计 596名，组成众议院。两院各于本院议员中推选本院议长、副议长。参议员任期 6年，每2年改选1/3；众议员任期 3年，期满全部重选。国会的职权分为两类：两院可分别行使的和两院必须共同行使的。两院分别行使的职权有：

（1）对政府的建议、质问和对政府咨询的答复权；

（2）查办纳贿、违法的官吏权；

（3）对人民请愿的受理权；

（4）逮捕议员的许可权；

（5）院内法规的制定权。两院必须共同行使的职权有：

（1）法律案的议决权；

（2）国家财政的议决权；

（3）对大总统及国务员的弹劾权；

（4）对重大行政、外交、人事任免的同意权。两院均设有全院委员会和各种常任委员会，分别审议各有关议案。

第一届国会于1914年1月被袁世凯非法解散。袁世凯死后，黎元洪继任大总统，并于1916年6月29日下令恢复第一届国会，称为第一届国会第二期常会。第二期常会的议员们形成以宪法研究会为核心的“研究系”和以宪政商榷会为核心的“商榷系”两大派别，并分别以总理段祺瑞和总统黎元洪为靠山，为军阀和自身的私利激烈争斗，甚至大打出手。1917年6月12日，张勋逼迫黎元洪第二次解散国会。

1922年，以曹锟为首的直系军阀掌握了北洋政府的中央政权，下令恢复了第一届国会，并于10月11日举行第一届国会第三期常会的开幕式。第三期常会公然接受了曹锟的金钱贿赂，为他制造出一部宪法并选举他为大总统。1924年11月，段祺瑞的执政府下令撤销了第三期常会。

其他有立法权的机构

在第一届国会的第二期常会被解散以后，皖系军阀曾操纵安福系政客选举出所谓第二届国会，史称“安福国会”。除此之外，17年间还产生过政治会议（1913年12月15日～1914年3月8日）；约法会议（1914年3月18日～6月5日）；参政院（1914年5月26日～1916年6月29日）；临时参议院（1917年11月10日～1918年8月12日）;善后会议(1925年2月1日～4月21日);临时参政院（1925年7月30日～1926年4月20日）；国宪起草委员会（1925年8月3日～12月12日）等 7个拥有立法权的机构。这些机构大都为行政首脑召集，其成员由行政或军事系统指派。这些机构有许多在名义上只是行政咨询性机构，而军阀们则利用它们践踏议会民主制。