浅谈应急管理的结构转型

如果仅满足于应急管理，就必然形成一个悖论：应急管理短期越有效，长期就会越无效。要破解这一悖论，就必须从源头上进行风险治理。

在风险社会中，风险是因，危机是果，突发事件将风险与危机之间潜在的因果关系显性化。针对突发事件的应急管理虽然可以迅速控制事态，减少人员伤亡、财产损失和社会失序，但并不能从根本上减少风险。因此，如果仅满足于应急管理，就必然形成一个悖论：应急管理短期越有效，长期就会越无效。这是因为，应急管理的短期有效可能导致“自满效应”，使得问题的解决止于就事论事，反而削弱了源头治理的动力。要破解这一悖论，就必须从源头上进行风险治理。中国当前面临的社会风险总体上可以分为两类：一是现代性的风险，主要体现为科技进步和制度创新所带来的新兴风险；二是现代化的风险，主要体现为结构不完善所带来的结构风险。这里主要讨论后一种风险以及由此产生的应急悖论。基于周延的考虑，中国的结构转型可以从四个维度来理解。

政社关系也是如此，事业单位、社会组织和社区是社会治理的基本单元，也是维护社会秩序的基层单位，如果政社关系错配，不仅会形成安全隐患，甚至会激化矛盾。政社关系的错配通常有两个极端：一是政府不能及时通过社会治理的基本单元来识别风险和及时预警。例如，2003年“非典”初期，由于许多医院并不隶属于政府卫生系统，疫情信息无法准确统计，导致无法对疫情形成科学判断，也就不可能及时预警。二是政府超出社会治理基层单位的能力来施加要求。例如，在社会矛盾的化解中，如果不问矛盾原因而一味强调将矛盾化解在基层，就有可能将“维稳”变成“稳控”，导致基层“维稳”异化。在府际关系中，核心是中央与地方关系，如果中央不能激励地方重视风险减缓，地方往往就会在灾后坐等中央救援，“防患于未然”就难以实现。2003年“非典”之后，我们虽然通过分级响应和属地管理为主的两大原则强化了地方政府在应急管理中的责任，但由于政绩考核的标准仍然没有根本转变，地方政府仍然缺乏投资于防灾减灾的动力。从部门关系来看，最常见的是“九龙治水”，多发生于食品安全监管和环境质量监管领域，部门之间如果权责不清，相互推诿，甚至互相争利，也会形成监管盲区，造成安全隐患。2004年阜阳劣质奶粉事件和2008年的三鹿劣质奶粉事件都是此例。

第一个维度是政治维度，主要是治理结构，具体又可以有党政关系、政企关系、政社关系、府际关系、部门关系等多个子维度。从党政关系来看，如果权责错配，“有决策权的不用负责，需要负责的没有决策权”，就可能问责失准；如果连人的责任都不能厘清，源头治理也就无从谈起。从政企关系来看，如果政府对企业的安全监管不到位，主动或被动弱化监管，就会造成安全隐患。2003年的重庆开县井喷和2015年天津滨海新区的爆炸事故都是此例。

对于政治维度的治理结构转型，我们通常用“条块结合”来表述当前阶段的总体特征。这是典型的从计划经济向市场计划过渡的产物。在计划经济时代，依靠的是行业监管；在市场经济时代，强调的是属地监管。在从计划经济向市场经济过渡的过程中，传统的行业监管弱化，而属地监管尚不健全，导致“条”也管不好、“块”也管不好，使得治理结构的不确定性加大。在工业生产、食品安全、环境保护等领域，我们有很多这样的教训，虽然属地监管得到了发展，但“条块结合”所致的监管漏洞仍然时有发生。与此同时，也并非所有的风险都适合属地监管，例如金融风险、环境风险等，在政绩考核方式没有根本转变的情况下，属地监管很容易受到地方政府部门的干扰，使监管的力度大打折扣。

第二个维度是经济维度，核心是产业结构。我们当前面临的严重的生态与环境问题都与中国当前的产业结构直接相关。改革开放以来，GDP至上的政绩观在很长一段时间占据主导地位，能够显著提升GDP的重化工业得到优先发展，且多沿大江大河布局，一旦发生泄漏，就会造成严重的环境损害和生态灾难。2005年的吉林石化爆炸就是此例，导致松花江流域严重污染，不但造成哈尔滨全市停水，还因污染扩散至俄罗斯而引发国际纠纷。工业结构的不合理还成为社会不稳定的隐患。愈演愈烈的雾霾也是此例，如果产业结构得不到切实调整，通过应急管理来治理雾霾只能是治标不治本，“APEC蓝”“阅兵蓝”就只能是昙花一现。近些年来，由于公众环境权利意识的增强，因重化工业布局不合理而引发的“邻避运动”时有发生，厦门PX事件、什邡钼铜矿事件、启东王子纸业污水排海工程事件都是此例。

第三个维度是社会维度，核心是阶层结构。阶层结构是收入、职业、学历、城乡等多种社会结构的综合体现。通常认为，中间阶层是社会的稳定器。在宏观层面，如果中间阶层不够壮大，一种后果是上层和底层直接冲突，造成明显的社会断裂，导致社会整合能力下降，容易诱发大规模的社会冲突；另一种后果则是底层过大，容易导致社会治安恶化，社会矛盾频发。在微观层面，如果中间阶层不够壮大，不同阶层间的流动渠道不畅通，极易引发社会冲突。在过去的三十年中，我们实现了从横向的政治分层到纵向的社会分层的转换，一方面阶层结构变得多元，这在一定程度上减少了多阶层一致行动的风险；另一方面阶层结构也变得极化，这又加大了阶层之间剧烈冲突的风险。近些年，群体性事件一直居高不下，在安徽池州、重庆万州等群体性事件中，表面看是行政执法纠纷，背后则是阶层冲突，围观者根据对自己阶层地位的理解迅速分化、站队；在广州增城等群体性事件中，表面看是本地居民与外来务工人员的对立，本质上也是阶层冲突。

第四个维度是文化维度，核心是价值结构。正如舍勒（Max Scheler）所言，价值结构也存在转型。在过去的三十年中，我们在价值结构上最大的变化就是集体主义价值观的式微和个体主义价值观的侵入，这使得我们不得不处于这样三种状态。一是价值模糊，我们没有一致的价值观，时而认同集体主义价值观，时而认同个体主义价值观，主要体现为行动者个体的价值分裂；二是价值冲突，部分人仍然认同集体主义价值观，另一部分人认同个体主义价值观，这主要体现为行动者之间的价值对立；三是价值误读，最典型的就是将个体主义错误理解为个人主义，为个人自利而不顾一切。价值观是社会行动的内在动力，在人为灾难中，我们需要追溯犯罪行为背后的犯罪动机。例如，在食品安全事件中，虽然事后的应急管理可以通过严刑峻法来加强对犯罪分子的威慑，但价值观层面的引导同样也是十分重要的。另一个典型的例子则是反恐。2001年“9·11”事件之后，美国虽然通过发展国土安全体系加强了反恐能力，甚至通过战争的形式摧毁了基地组织，但不得不承认的是，恐怖主义不仅没有消失，反而在全球更加扩散了。究其原因，还在于价值观的结构性冲突，这一点亨廷顿在《文明的冲突》中早有判断。从这个角度看，全球反恐的根本胜利主要取决于伊斯兰教对伊斯兰极端主义的胜利。

这四个维度的结构转型相互影响，互相制约。例如，政治维度的治理转型在很大程度上决定了产业结构的转型，二者又共同制约了阶层结构和价值结构的转型。这些都是造成中国现代化风险的深层原因，我们如果过度依赖应急管理，虽然短期之内能够控制事态，但长期必然导致风险的积累，导致应急管理的最终失效。

结构转型的不确定性只能通过结构转型来消除。这些年虽然结构转型总体滞后，但我们也已经做了不少努力。例如，在治理结构上，开始推行“党政同责”，确保风险预防与应急管理的权责一致；进行了大部制改革，在一定程度上减少了由于权责不清而造成的监管责任不清。在产业结构上，推行供给侧改革，努力淘汰高耗能、高污染产业，由重资产向轻资产转变。在阶层结构上，推行新型城镇化战略，强调人的城市化。在价值结构上，强力反腐使社会风气大为改善，我们在价值观上开始回归正轨。

通过结构转型来破解应急悖论要特别重视结构转型时机的协同性和逻辑的一致性。例如，进京上访本质上是中央和地方关系的非预期后果，涉诉涉法上访则是行政体系和司法体系的权力错位的结果。这些都不是仅通过社会体制改革能够解决的问题。这些既不是应急管理能够解决的问题，也不是单一的社会管理改革就能解决的问题。因此，化解社会矛盾既需要推进阶层结构转型，壮大中间阶层，在宏观和微观两个层面减少阶层之间的对立，也要推进治理结构的转型，优化中央与地方关系，改革司法体系与行政体系之间的关系，重塑司法权威。只有这样，我们才能推动社会矛盾的源头治理。(张海波）