经济公益诉讼的启动主体

美国学者伯纳得·施瓦茨就公益诉讼提起主体有过精辟的论述，他认为，如果复审诉讼保护的是公共权利，那么作为公共代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共利益的任务委托给别人。如果立法机关认为合适，他可以将任务委托给政府官员，例如委托给司法部长，甚至委托给私方当事人。即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益，仍然可以说，被授权的人是私方司法部长。一旦这种诉讼提起了，“私方司法部长”不是保护他自己的利益，而是保护公共利益，他是依据法律维护公共利益。作为“私方司法部长”的诉讼当事人尽管与此诉讼没有切身的经济或其他利益关系，但他们有代表公共利益的原告资格。纵观各国，美国为此赋予纳税人、竞争者、消费者、社会团体以原告资格；德国赋予检查官以公益代表人的资格；英国赋予检察总长和地方政府以申请司法审查资格；日本赋予普通民众以原告资格。我国可吸收和借鉴国外的做法，可以赋予以下几个主体具有提起经济公益诉讼的主体资格。

（一）检察机关的原告资格

1、为维护社会经济公益赋予检察机关以原告资格符合国际通例。在法国检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，检察官参与涉及到社会公共利益、国家利益和公民重大利益的诉讼可以发挥其维护国家利益、社会公共利益的职能，检察官为维护社会经济公益提起诉讼的这一职能在1806年法国《民事诉讼法》中获得了明确的立法确认。法国的这一做法对后世产生了深远的影响，现代世界各国都普遍地建立了检察官为维护社会经济公益提起诉讼的制度。德国和日本设有公共利益代表人制度由检察官代表社会公益提起诉讼的制度。美国环境保护法规中均授权司法部长（检察官）提起诉讼的权利，英国只有代表公共利益的检察长才有权提起阻止侵犯公共权利的行为的诉讼。虽然，检察机关在前述各国一般隶属行政系统，但代表公共利益的属性是相通的，正如检察机关隶属于哪个系统均不影响它提起刑事公诉一样，其为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的经济公益诉讼启动权不应受到权力隶属关系的限制。

2、检察机关提起经济公益诉讼与其作为国家法律监督机关行使法律监督权的性质相吻合。我国的宪法规定，检察机关为我国的法律监督机关。根据现行的诉讼法体系，检察机关在传统民事诉讼、行政诉讼中的直接监督方式是，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。但是，这是一种单一的缺乏操作性的事后监督形式，与检察机关的法律地位是不相称的。作为对传统的诉讼法加以理念性更新和突破的新型诉讼方式——经济公益诉讼，应赋予检察机关以完整的、全面的诉讼监督权，这种“完整性”、“监督性”应直接体现在赋予检察机关以维护社会经济公益为目的的经济公益诉讼的起诉权。换句话说，检察机关为维护社会经济公益提起诉本身就是对损害社会经济公益的违法行为进行监督。

3．检察机关代表国家提起经济公益诉讼有利于保证审判独立，实现司法公正。涉及社会经济公益的案件多涉及重大的部门利益和地方利益，不仅当事人想方设法干扰公正审判，地方政府也企图通过各种途径对法院施加压力。加之我国的审判人员整体素质不高，我国的司法独立制度还不够完善，单凭审判人员的自律在关涉重大经济公益的公益诉讼中保证公正司法是不现实的，可以通过检察机关的监督权介入此类案件进行他律，促使其正确行使审判权。

（二）公民、社会团体的原告资格

当行政行为损害国家利益和社会公共利益并不直接侵害公民个人利益时，公民是否具有起诉资格？丹宁勋爵在〈〈法律的训诫〉〉一书中指出，普通的个人可以到法院进行起诉，只要他在正在进行的案件中有“充分利益“。关于何谓”充分利益“？丹宁勋爵在介绍布莱克本先生对伦敦赌博俱乐部违法行为要求法院发布一项训令，迫使警察局长去履行他的职责一案后，指出，每一有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，而这本身就是他为确保法律得以实施在要求法院颁布调卷令和训令时充分利益，并强调在一定意义上，充分利益与公共利益具有很大的一致性。面对维护国家利益和社会公共利益的公民，如果不给予司法救济，将公民拒绝于司法大门之外，这样的法律是令人怀疑也是令人感到悲哀的。因此，当社会经济公益遭受损害或有损害之虞时，授权公民以原告资格是可行的也是必需的。

社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定的形式组合起来的互益组织，包括各种公益性团体如环境保护组织、消费者协会及各类行业公会组织等。其主要功能为对成员利益和社会公益的维护，以及对政府活动的参与与监督等。然而，最具有现实意义的是，社会团体使作为独立利益体系的社会利益有了最终的载体和归依，使得经济法（社会法）具有了坚实的物质基础，不再是空中楼阁；它突破了传统诉讼法只有利害关系人才能享有诉权的制约，社会团体能够作为社会利益的代表提起公益诉讼，获得法律的救济和保障。鉴于经济公益侵害行为实施者的强大性，其在人力、物力、财力等方面具有明显的优势，一般的个人不论在哪方面都无法与其抗衡，面对经济公益诉讼这一有力武器只能望之而不能用之，与公民个人相比，社会团体具有诉讼能力优势，不同的社会团体基于对本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。因此，笔者更倾向于在我国将来真正建立的经济公益诉讼中应充分发挥社会团体的积极功效，构筑起同各种危害经济公益行为作斗争的经济公益诉讼机制。