公定力的界限问题

是否所有的行政行为都具有公定力，在理论上存在着争议。一个行政行为在成立后，是否可以不论行政主体本身的瑕疵，或内容、权限、形式、程序上的瑕疵，而一律承认其公定力呢?相反地，如果一个行政行为存在上述瑕疵，是否任何人都可以任意否认其公定力呢?这就是行政行为公定力的界限问题。关于这一问题，理论上主要有两大学说，即“完全公定力说”和“有限公定力说”。

1.“完全公定力说”。该学说认为，行政行为不论存在什么样的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。即使行政行为具有重大且明显的瑕疵，也并不是任何人有权并有能力加以辨认和否定的，而只能由有权并且有能力辨认的法定国家机关来判断并加以否定，在此之前，行政行为的公定力始终存在。

“完全公定力说”的主要依据包括：第一，无效行政行为与可撤销行政行为之间的界限难以客观认定，作为普通公众的相对人对此更加难以辨认。第二，相对人即使能够辨认并且作出了正确的辨认，事实上也难以抗拒具有国家强制性的行政行为。第三，如果将无效行政行为的辨认权和抵抗权赋予相对人，那么相对人也将承担由此而产生的法律责任。这些责任包括，没有辨认而执行无效行政行为所产生的责任、错误辨认而抗拒行政行为所产生的责任以及正确辨认而没有抗拒行政行为所产生的责任等。第四，“完全公定力说”强调维护公共利益，任何人对行政行为都不能任意否定和抗拒，但这并不意味着无视相对人的权利，也不是要否认或损害个人利益。公定力只是一种经推定的法律效力，对于违法或有瑕疵的行政行为，相对人可以通过申请复议或提起诉讼等法律所提供的救济途径来解除该行为的法律效力。

2.“有限公定力说”。该学说认为，行政行为具有公定力的情况存在例外，行政行为一般具有公定力，但具有重大且明显瑕疵的无效行政行为则不具有公定力。对于无效行政行为，任何人都有权并有能力加以辨认，任何机关、组织或个人都可以无视它的存在，不服从、不理睬，甚至直接予以抵抗。

“有限公定力说”的主要依据包括：第一，无效行政行为与可撤销行政行为之间的界限可以客观认定，相对人对此也可以加以辨认。第二，相对人即使不具有抗拒行政行为的能力，但只要这种抗拒是正当的，法律就有责任规定相对人享有抗拒的权利。第三，如果相对人不具有无效行政行为的辨认权和抵抗权，那么相对人明知行政行为违法还要服从，其合法权益将无法得到保障。况且任何权利的行使都会产生相应的法律责任，用可能导致承担责任来反对行使权利的观点难以立足。第四，“有限公定力说”强调保护个人利益，相对人应享有无效行政行为的辨认权和抵抗权，但这并不妨碍相对人对行政主体及其所作意思表示的信任和尊重。行政行为具有公定力只是一般规则，相对人即使通过救济手段解除了无效行政行为的效力，但事实上相对人的合法权益已经受到了实际损害，并且有些损害是事后难以补救的。

两种学说的观点存在较大分歧，但又都有其合理的内容。因两种学说在维护行政行为的效力与保护行政相对人的合法权益的矛盾关系中平衡点的位置不同，“完全公定力说”偏重维护公共利益，“有限公定力说”强调保护个人利益。

现在世界各国的行政法理论和制度越来越关注对权利人的权利保障，行政行为具有重大且明显的瑕疵时仍然坚持其具有公定力，势必会不当地限制相对人的合法权益，不利于法治与人权的保障，也不符合现代法治的精神和要求。因此，宜采取“有限公定力说”，并以此为基础，对相关问题作进一步明确和规范。

首先，关于相对人的辨认权。相对人的辨认权即相对人通过自身对法律的认识和判断对行政行为是否无效所进行的辨认。目前，无效行政行为的认定标准大多采用“重大明显说”，即具有重大且明显瑕疵的行政行为即为无效。这一标准在立法上尽管比较抽象笼统，但实践中还是可以将无效行政行为与可撤销行政行为区分开的。为了便于相对人行使辨认权，应在立法上进一步明确无效行政行为的范围和认定标准，使无效行政行为与可撤销行政行为的界限更加明确。可采取概括式和列举式并行的方式，一方面对无效行政行为的认定标准严格限制，一方面尽量穷尽无效的各种事由，使之在立法上更加具体化，在实践中更具操作性。

其次，关于相对人的抵抗权。相对人的抵抗权即相对人经辨认并确定行政行为无效时，为保护自身合法权益不受侵害而针对该行为采取的抵制和不服从的权利。相对人对合法的行政行为必须予以尊重并不得任意否定，因此，抵抗权的对象只能是无效行政行为。目前，行政相对人行使抵抗权还有很多困难，仍然会继续受到公定力和行政强制力的制约，但作为权利对抗权力的重要方式和必要手段，相对人的抵抗权应该得到支持。为了便于相对人行使抵抗权，应在立法上进一步明确相对人可以行使抵抗权的事项、前提和条件等，使其得到法律化和制度化的保障。在立法上对相对人的抵抗权进行细化，才能使之在实践中更具操作性。

最后，关于相对人的救济途径。传统的救济方式属于公力救济，主要有行政复议、行政诉讼和行政赔偿等。目前，这些救济方式还存在很多问题：事后性，相对人的合法权益遭受到侵害后才能寻求救济；消极性，有权机关在其中处于被动地位而不会主动介入；时效性，相对人在法定期限内没有请求便无法得到救济；低效性，程序繁琐使相对人的投入和所得难以达到平衡。相对人的抵抗权属于自力救济，通过行使抵抗权而使无效行政行为停止执行，这比造成损失后再去弥补更有意义。赋予相对人抵抗权既能有效维护相对人的合法权益，也能对行政主体的行政管理活动进行监督，并弥补传统救济方式的不足，减少不必要的争讼。

一个行政行为成立后，完全可能在主体或内容、权限、形式、程序上存在不同程度的瑕疵，如果不论瑕疵的大小轻重而一概承认其具有公定力，势必会使相对人的合法权益受损。比较合理的做法应该是，首先承认行政行为具有公定力，这是一般规则，同时规定已成立但具有重大且明显瑕疵的无效行政行为不具有公定力，即采取“有限公定力说”，这更符合保护相对人合法权益的法治发展潮流。